近日，《證券時報》刊發評論稱“土地管理權應當完全下放地方政府”，并對當前的土地管理制度進行了多方質疑。此文一出，隨即引起強烈反響。事實上，政府土地管理體系到底如何改，目前已有所討論，且爭議較大。筆者認為，政府土地管理體系必須重構，但簡單地取消中央政府的土地管理權力并不可取。

當前，我國現行的政府土地管理體系的確存在弊端，主要表現在：一是權力過于集中，指令性指標作為主要管理手段，極大地限制了地方政府合理用地的主動性；二是政府土地管理的參數本身不夠科學，影響管理效率；三是地方政府尚無力按照市場經濟的要求行使土地管理職能，管理法制化的條件嚴重不相匹配。

可以說，政府土地管理體系非改不可，但改革的方向應該是理順圍繞土地所形成的各方利益關系，改變目前不合理的權利配置格局，建立適應市場經濟要求的政府土地管理體系，絕不是簡單地將中央政府的土地管理權完全下放到地方政府。

首先，中央政府行使土地管理權有其必要性。要建立合理的國家土地管理體系，須正確理解市場經濟條件下土地要素的運行機制。土地利用具有外部性，即土地利用中產生的成本或收益會外溢。這是極普遍而又復雜的現象。只有盡可能使用地者所產生的社會成本或收益與其私人成本或收益相一致，土地資源才可能得到合理利用。理論上，若交易成本為零，市場可以解決這個問題。但事實上依靠市場調節不可能解決所有外部性問題，而依靠公共決策反而會節約成本，提高資源配置效率。所以，土地資源配置不可能絕對地依賴市場、絕對地排除公共決策。此外，土地財產權的保護、市場秩序的維護，也需要國家權力機構發揮根本性作用。中央政府的職能部門應代表國家對國有土地行使管理職能，或授權地方政府行使管理職能。對某些特殊資源的開發，中央政府還可以行使特許權。

對于一個有農業傳統的國家，政府還應行使農業用地保護職能。目前，國內相當多的政策研究者批評國家的農田保護政策，筆者以為論據不可靠。一是農地保護根本不影響城市化。按發達國家平均單位建設用地的GDP產出水平，我國現有城鄉建設用地面積總量即便20年不增加，也足以支撐城市經濟增長。二是在市場作用提升的條件下，農田極易受到過度蠶食。若沒有農業分區規劃管理，占農地面積30%左右的都市郊區農田就會逐步轉變為非農業區。三是不論何種體制下，地方政府總有擴大城市、占用耕地的強烈沖動，只有中央政府承擔起保護農田的責任，才有助于避免或緩解此種情形的發生。

其次，政府土地管理權限必須在不同層級政府之間合理配置。中央政府該放的權力要放下去，該管好的事要嚴格管好。對于十分重要的國土主體功能區規劃，目前的管理思路在可操作性上尚有欠缺，應有更明確的目標和更有效的政策實施保障手段。在進一步強化耕地和基本農田保護政策的同時，建設用地管理權限應逐步下放地方。目前，全國設立了近百個國家級的“某某區”（加上國家級的開發區、高新區，數量更多），已顯得很不嚴肅，而且很多這類國家級發展區設立多年卻未達到規劃目標，但實際上這些地方經過幾輪政策調整，已經沒有多少政策優勢。隨著土地制度改革的深化，有關土地產權保護、土地市場監管與調控等方面的修法立法任務將十分艱巨，相關職能必須加強。此外，行使國有土地的產權代表職能、土地資源利用的特許權管理等，中央政府有關機構也應責無旁貸。

再其次，中央政府的某些土地管理權限下放給地方，并不意味著一個大權簡單地分解為許多小權。權力運行機制必須變革。土地資源天然具有的差異性，決定了不可能有一套可適應所有情形的土地分區規劃管理辦法。換句話說，地方政府的分區規劃管理必然產生復雜的利益糾葛。從國際經驗看，應讓土地分區管理所涉利益關聯方參與分區管理。但為了避免無休止的討價還價，可行的辦法是由地方政府按適當程序制定分區規劃以后，可允許利益關聯方依法提出權利受損質疑，并向法院提出訴訟。因此，法官裁決將成為土地實際管理的一個重要方面。這項改革須要穩妥推進。

最后，實現中央與地方分權化改革的一個突破口，是實施農業保護區制度，由中央政府制定法規，強有力地保護農業用地。采用這個舉措把地方權限裝進一個籠子里，就不用擔心建設用地管理權限下放以后，發生濫占耕地的情形，而國家層面則轉向重點加強監管和促進制度的動態

   作者：黨國英   來源：中國國土資源報（作者系中國社會科學院農村所研究員）